历史解析——改革方案及政策

除了固定的行政及军事单位之外，清朝有三个特殊功能的官僚机构，分别监管河工、漕运、盐政，总称作“三大政”。这几个专门机构都受到和珅在朝主政时腐败乱政的严重危害，尤其后二者，也是这些道光时期的改革者一旦在位时所特别关注的。

帝国的盐政被分为若干个大区，其中最繁忙的是两淮。该地以扬州为总部，分销地区及于湖北、湖南、江西、安徽等长江中游省份。盐从江苏沿岸的产区到各地区消费者的批发运送，由约200个拥有世袭特许证的人掌握，这些人的地位大约介于官员和商人之间。拥有这类专卖经销权的人们，每年每人会被分派多达12000引（1引有8袋盐，1袋约相当于100磅）的盐，而且大部分情形下，每个人会被授予在特定区域的专卖权。到了19世纪初，这个制度陷入严重混乱。专卖经营者无法履行销售的义务，而把大幅增加的成本转嫁到消费者身上，将这种必需品的价格哄抬使许多人难以负担。盐的黑市就此盛行以满足一般人的需求，当私盐在盐消费地区的供给多过官盐时，官方的盐专卖收入就迅速地减少。

1832年，出身岳麓书院的两淮盐政官员陶澍，决然地废除了实行两个世纪之久的专卖制度，将官盐的销售开放给信誉良好的商人，只要能买一张盐票就授予一次运送少量的盐（约10引）到该区域任何能零售的市场。陶澍的目的在于打击私盐、改善消费者服务，并重振政府税收，而这三个目标他都顺利达成。这种私人化过程将盐的贸易从授予特许专卖的官商，转为各种资本规模的私人投资者和中介商。盐票则在公开市场上广为流通买卖。

漕运的问题更为严重。虽然从晚明到清中期，一般田赋逐渐用银来支付，但朝廷仍觉有必要以谷物发放文武百官的薪饷，其中大多数位于京师及北部的边疆前线。为了这个目的，每年两次向盈余最多米粮的地主征收附加的漕粮，其中大多位于长江流域一带。要将大量的粮食运送到河道再经由大运河北送，需要大量的船夫以及沿途设置的官员。到了19世纪初，这个“任务编组”已经形成一套既得利益者的复杂体系，其中包括私人中介，以及沿路线上期待获得好差事的地方官员，他们索取报酬以换取漕粮通过其管辖区域。这时船夫本身也组织成称为“罗教”的半宗教共同性利益团体，是具黑帮性质之青帮的前身。

在和珅的时期，因疏于定期疏浚黄河，加剧了大运河淤塞的长期问题，大运河在黄河的出海口上游不远处注入黄河。在嘉庆和道光早期，淤积日益阻碍运河的漕运路线，实际上运到北京地区的粮食越来越少，而即使运抵也耗费更多时间和庞大的成本。1824年的漕运是前所未有的灾难，运抵的粮食仅仅约预期的1/4。其余未运达的部分还在搁浅的船上，不是被地方人民洗劫就是被弃置而腐坏。道光皇帝开了言路，广征如何拯救漕运的意见，许多响应的意见指出，帝国现在有能力把长江流域的粮食经由沿海往北送，途经上海到天津及其他北方港口，而不再依赖内陆的大运河。

这个替代方案在1826年由陶澍和贺长龄监督实际执行，其根据的计划由包世臣以及他们的岳麓书院校友魏源所草拟。类似陶之后对两淮盐政的改革，这个计划牵涉到征召私人商船来完成国家的工作，实际上代表帝国经济中重要领域的私有化。1826年的实验大致上获得成功的评价。然而，最后朝廷害怕激怒内陆路线上根深蒂固的既得利益者，以及危害到已经难以控制的漕运船工之生计，而此恐惧更胜过了对于粮食供给的关注，因此在这一次改变之后，漕运又回到旧的运输制度。但1840年以后，因为每年几乎没有漕粮抵达京师，内陆路线就永远地被废弃了，而所谓的海路成为漕运的一般管道。有千年历史的大运河终被宣判淘汰。

另一个改革者关注的是关于帝国的货币系统。在广东购买国外鸦片所造成的白银外流，引起“道光萧条”。早在1819年，翰林院侍讲学士蔡之定曾上奏提到，可能的解决方式是由朝廷引进不由硬币担保的纸币；其因为大胆行径而丢了官。然而，在经济恶化的19世纪30年代晚期，另一位名不见经传的学者王鎏发表了专论，主张纸币不只将能解决货币短缺问题并让帝国脱离萧条，而且能让清帝国（他称之为“中国”）建立前所未有的国家货币主权。王主张墨西哥银元广泛流通于国内经济中，是对于中国既有“利权”的重大侵犯，而私人发行银票形式之纸币在当下的流通，代表民间商人已僭越应归属国家管辖的货币发行权。王的计划获得广泛讨论，像包世臣这样的著名改革家公开支持他自己修改后的版本，其他如强烈倾向私有化的魏源，则指责其过度强调政府控制。然而这些方案，至少在道光年间并未实行。

但是改革人士们最为关注的是鸦片问题。王鎏主张引进国家发行的纸币，部分原因是让外国人在卖鸦片时接受在国外用不上的中国纸钞，能“自动地”阻止他们进口这种有害的麻药。在皇帝的支持之下，道光年间接二连三上呈的奏折中，提供了对于所见危机的各种解决方式。有人支持麻药合法化并课税，这是1836年朝廷官员许乃济的立场，他之前是广州学海堂书院的忠实拥护者，似乎代表了资助书院的广东商业精英们的看法，他们系依靠鸦片贸易来营生。另一个强硬的立场则要求严格执行雍正以来明文规定的鸦片禁令，处罚国内的贩卖者及吸食者，并要用尽一切方式来限制国外的进口。其中以1838年担任湖广总督的林则徐提倡最力，林原籍福建，前翰林院庶吉士，北京宣南诗社成员，魏源及改革派人士之友。虽然事件以灾难收场，至少刚开始，道光选择了强硬政策。